Kommunen ohne Personal: Dezentralisierung der Raumplanung nur auf dem Papier

Lediglich neun von 25 Gemeinden haben lokale Raumplanungsgesellschaften gegründet, von denen nur zwei operativ tätig sind, obwohl die gesetzliche Frist für deren Gründung im Mai 2025 abgelaufen ist. Viele Gemeinden arbeiten noch an den Gründungsdokumenten, einige erwägen eine Fusion, und manche haben noch keine Lösung gefunden. Die rasche Reform des Systems hat die Kommunen mit einem Mangel an Fachkräften konfrontiert.

Bereits im ersten Jahr der Umsetzung des im Februar 2025 verabschiedeten Gesetzes über die Raumplanung sind laut einer Studie des Instituts Alternative (IA) zahlreiche Herausforderungen bei der Schaffung der ersten Grundlagen für die Dezentralisierung der Raumplanung in der Praxis aufgetreten.

Das neue Gesetz führt lokale Planungsdokumente wieder ein und überträgt damit formell einen Teil der Zuständigkeiten für die Raumplanung zurück an die Gemeinden. Laut Gesetz werden staatliche Planungsdokumente von einem von der Regierung gegründeten Unternehmen, der Raumplanungsbehörde Montenegros, erstellt, während lokale Planungsdokumente von einem Unternehmen erstellt werden, das von der Versammlung einer lokalen Selbstverwaltungseinheit gegründet wurde. Es besteht jedoch die Möglichkeit, dass lokale Planungsdokumente auch von einem Unternehmen erstellt werden, das von zwei oder mehr lokalen Selbstverwaltungseinheiten gegründet wurde.

Die Kommunen waren verpflichtet, innerhalb von 60 Tagen (bis Anfang Mai 2025) Raumplanungsgesellschaften zu gründen. Bislang haben jedoch nur die Hauptstadt, die Königliche Hauptstadt und sieben weitere Gemeinden diese Verpflichtung erfüllt. Ebenso viele Gemeinden verfügen noch nicht über die Gründungsdokumente ihrer Gesellschaften, während einige Kommunen Planungsaufgaben an Gesellschaften größerer Gemeinden übertragen werden.

„Es wurde nämlich festgestellt, dass die Entwicklung von Planungsdokumenten, die den Raum als wichtigste Ressource regeln, in die ausschließliche Zuständigkeit des Staates oder der lokalen Selbstverwaltung fallen sollte. Das Gesetz definiert klar die Zuständigkeit des Unternehmens, das die Planungsdokumente erstellt, wobei die staatliche Agentur auch für die Überarbeitung lokaler Planungsdokumente zuständig ist“, teilte das Ministerium für Raumplanung, Städtebau und Staatseigentum dem Institut Alternative mit.

Die Raumplanungsbehörde Montenegros muss laut Gesetz über einen verantwortlichen Planer und mindestens acht Planer verfügen. Lokale Unternehmen müssen ebenfalls einen verantwortlichen Planer und mindestens vier Planer haben. Laut Gesetz kann der verantwortliche Planer ein Raumplaner oder Architekt mit mindestens einem Bildungsabschluss der Stufe VII-1 und mindestens zehn Jahren Berufserfahrung in der Raum- oder Stadtplanung sein, alternativ auch eine Person mit einem Bildungsabschluss der Stufe VIII und mindestens sieben Jahren Berufserfahrung in diesen Bereichen. Planer müssen mindestens einen Bildungsabschluss der Stufe VII-1 und mindestens fünf Jahre Berufserfahrung in der Raum- oder Stadtplanung vorweisen.

Genau dieser Umstand ist der Grund, warum die lokalen Regierungen bei der Gründung lokaler Unternehmen so spät dran sind, teilten die meisten Gemeinden IA mit.

Bislang wurden Entscheidungen zur Gründung lokaler Unternehmen nur in neun Kommunen getroffen – Podgorica, Nikšić, Bar, Bijelo Polje, Budva, Ulcinj, Cetinje und Kolašin. Von den gegründeten Unternehmen sind jedoch nur die in Herceg Novi und Nikšić operativ tätig.

Viele Gemeinden, insbesondere die kleineren im Norden, arbeiten entweder noch an ihren Gründungsdokumenten oder suchen nach einem Modell für die gemeinsame Gründung von Unternehmen mit benachbarten Gemeinden. Einige Kommunalverwaltungen geben jedoch an, derzeit keine Lösung zu haben.

Obwohl die Dezentralisierung der Raumplanung in den montenegrinischen Gemeinden als wichtiger Schritt zur Stärkung der lokalen Autonomie gilt, steht die Gründung neuer Unternehmen für deren Umsetzung vor großen Herausforderungen. Hauptproblem ist der eklatante Mangel an Fachkräften, insbesondere an lizenzierten Planern und Architekten, die die strengen gesetzlichen Anforderungen an Qualifikation und Berufserfahrung erfüllen. Viele Gemeinden bemängeln, dass die Reform zu schnell und ohne ausreichende methodische Unterstützung, technische Ausstattung und stabile Finanzierungsinstrumente begonnen hat und sie daher unvorbereitet traf.

Podgorica – Agentur in der Organisationsbildungsphase

Im September des vergangenen Jahres gründete die Hauptstadtversammlung die Agentur für die Entwicklung lokaler Planungsdokumente, im November wurde der Vorstand ernannt und Ende des Jahres wurde die Satzung verabschiedet.

Podgorica entschied sich für das Modell einer unabhängigen Stadtplanungsbehörde, da dieses aufgrund der Komplexität der Planungsaufgaben und Investitionstätigkeiten als größter Anlaufpunkt für die spezifischen Bedürfnisse des großen und dynamischen Stadtgebiets gilt. Die Stadt versichert jedoch, weiterhin offen für die Zusammenarbeit mit allen Kommunen zu sein.

„Der wichtigste Schritt in der kommenden Zeit wird die Bildung eines professionellen Teams aus Planern und unterstützenden Fachkräften sein, denn die Qualität der Planung in Podgorica hängt maßgeblich von den personellen Ressourcen der Agentur ab… Die Personalstruktur der Agentur wird in der Systematisierung, die nach Verabschiedung der Satzung erfolgen wird, genau festgelegt. Erst dann können die Ausschreibungen für den zuständigen Planer und das Planungsteam veröffentlicht werden“, so die Hauptstadt.

Royal Capital hat ein Unternehmen gegründet, das jedoch noch nicht operativ tätig ist.

Die Versammlung der Königlichen Hauptstadt hat im Oktober 2025 einen Beschluss über die Gründung der GmbH „Agentur für Raumplanung und Gestaltung“ gefasst. Darauf folgen, wie die Lokalregierung erläutert hat, die Registrierung und die Einholung der erforderlichen Arbeitsgenehmigungen, die Ernennung der Leitungsorgane, die Verabschiedung der Satzung, weiterer Rechtsakte und die Einstellung von Mitarbeitern.

„Das neu gegründete Unternehmen hat seinen Betrieb noch nicht aufgenommen, wir befinden uns in der Vorbereitungsphase. Eine große Herausforderung ist der Mangel an Fachkräften bzw. verantwortlichen Planern auf staatlicher Ebene“, heißt es in der Königlichen Hauptstadt.

Sie behaupten, es sei bereits klar, dass „zusätzliche Anreizmaßnahmen erforderlich sein werden, um diese Personen dazu zu bewegen, eine Arbeit in der königlichen Hauptstadt anzunehmen“.

Nikšić – Die Agentur wird auch für die Gemeinden Plužine und Žabljak tätig sein.

Die Gemeinde Nikšić hat gemäß dem neuen Gesetz die bestehende Planungs- und Gestaltungsagentur in eine gleichnamige Gesellschaft umgewandelt. Die Satzung wurde kürzlich verabschiedet, der Vorstand gewählt und der Geschäftsführer ernannt. Die vorherige Agentur war, wie die Gemeindeverwaltung berichtet, bis zur Änderung des Rahmengesetzes im Jahr 2017 für die Stadtplanung zuständig. Seitdem befasst sie sich aufgrund gesetzlicher Beschränkungen mit Projekten in den Bereichen Verkehr, Wasserbau und Anlagenrekonstruktion.

Wie der Geschäftsführer sagt Ana VukoticDie neue Agentur ist aktiv und voll einsatzfähig und soll künftig auch für die Gemeinden Plužine und Žabljak Raumplanungsaufgaben übernehmen. Diese Zusammenarbeit, so erwartet er, wird bald vertraglich geregelt.

„Das Unternehmen erfüllt alle gesetzlichen Anforderungen für den Betrieb hinsichtlich der Personalkapazität. Das bestehende Team besteht aus Planern, Architekten, Bauingenieuren, Maschinenbauingenieuren und Landschaftsarchitekten“, sagte sie.

Laut Vukotić und unter Berücksichtigung der Probleme kleinerer Gemeinden wurde die Dezentralisierung der Raumplanung als notwendig erachtet, doch die Fristen für die Umsetzung des Gesetzes seien zu kurz und nicht flexibel genug.

Aus dem Büro des Bürgermeisters der Gemeinde Žabljak Rados Zugic Sie gehen davon aus, dass der Vertrag mit der Nikšić-Agentur bald abgeschlossen wird und haben im Haushalt 2026 Mittel für deren Arbeit bereitgestellt.

„Im Moment ist dies das einzige Modell, das die Gemeinde Žabljak umsetzen kann, da es sich um eine anspruchsvolle Aufgabe handelt und selbst größere Gemeinden Probleme haben, eine solche Behörde zu bilden“, sagt der Bürgermeister der Gemeinde Žabljak.

Ein einziges Unternehmen für Herceg Novi, Kotor und Tivat, Bar, Budva und Ulcinj unabhängig

Seit 2016 verfügt Herceg Novi über die GmbH „Agentur für Bau und Entwicklung“, eine öffentliche Einrichtung, die für die umfassende Stadtentwicklung zuständig war. Zu ihren Tätigkeiten gehörten Bauwesen, Finanzdienstleistungen, Immobilien- und Grundstücksverwaltung, der Bau von Ortsstraßen sowie die Durchführung von Investitionen im öffentlichen Interesse. Im Juli letzten Jahres verabschiedete die Stadtversammlung einen Beschluss zur Änderung des Gründungsbeschlusses der Gesellschaft, wodurch das Gründungsgesetz an das neue Raumordnungsgesetz angepasst wurde. Die Zusammenarbeit mit den Städten Kotor und Tivat wurde durch eine Kooperationsvereinbarung zur Erstellung und Weiterentwicklung von Flächennutzungsplänen besiegelt, die am 10. Dezember unterzeichnet wurde.

Was die Personallösungen angeht, behaupten sie, dass sie „mehr als das gesetzliche Minimum erfüllt haben – die Agentur verfügt über vier verantwortliche Planer und einen Planer, und das Unternehmen beschäftigt derzeit 22 Ausführende“.

„Erst die konkrete Entwicklung wird zeigen, ob die vorhandenen Kapazitäten ausreichen, um auf die Dynamik der Erstellung der entsprechenden Planungsunterlagen für alle drei Küstengemeinden zu reagieren, oder ob es notwendig sein wird, zusätzliches Fachpersonal einzustellen“, schloss die Gemeinde Herceg Novi.

Die Gemeinde Tivat begründet die Zusammenarbeit damit, dass die drei Gemeinden durch die gleiche spezifische natürliche und geografische Umgebung des Golfs geprägt sind, über eine gemeinsame und vernetzte kommunale Infrastruktur verfügen und zudem unter bestimmten Schutz der UNESCO stehen. Hinzu kommt ein Personalmangel.

„Die Gemeinde Tivat, und wir glauben, auch andere Kommunen, haben große Schwierigkeiten, qualifizierte Fachkräfte mit den entsprechenden Arbeitserlaubnissen zu finden. Die von den Gemeinden angebotenen Gehälter sind im Vergleich zu anderen Unternehmen auf dem Markt nicht wettbewerbsfähig. Dies gilt insbesondere für Juristen, Ingenieure verschiedener Fachrichtungen, Wirtschaftswissenschaftler und ähnliche Berufsgruppen“, so die Gemeindeverwaltung.

Die Stadtverordnetenversammlung von Budva beschloss Anfang September letzten Jahres die Gründung der GmbH „Agentur für Planung, Gestaltung und Entwicklung der Stadt Budva“. Das Unternehmen befindet sich in der Phase der Funktionssicherung, und im Haushaltsentwurf für 2026 sind 100.000 Euro für seine Arbeit vorgesehen.

Die Stadtverwaltung von Ulcinj hat die Agentur für Bau und Entwicklung in ein Unternehmen umgewandelt, das die im neuen Gesetz festgelegten Aufgaben wahrnehmen wird. Wie es heißt Škeljzen SulejmaniDer Staatssekretär für Raumplanung und nachhaltige Entwicklung erklärte, dass zwar Verwaltungsgremien gebildet worden seien, der Entwurf des Systematisierungsgesetzes aber noch ausstehe und die anschließenden öffentlichen Stellenausschreibungen zur Personalgewinnung noch nicht veröffentlicht worden seien. Er warnte vor Personalproblemen in den meisten Gemeinden, und Ulcinj bilde da keine Ausnahme.

Die Entscheidung zur Gründung der GmbH „Institut für Raumplanung“ wurde Anfang Juni von der Stadtversammlung von Bar getroffen. Allerdings hat das Unternehmen seine Tätigkeit noch nicht aufgenommen, da weder die Leitungsorgane des Unternehmens gebildet noch Experten für die grundlegenden Aufgaben des Unternehmens eingestellt wurden.

„Die materiellen und technischen Voraussetzungen für die Arbeit sind nicht gegeben, obwohl der Gründer daran arbeitet, diese Probleme zu lösen. Auch die Einstellung von Fachkräften stellt teilweise ein Problem dar“, sagt er. Ognjen Lekovic, amtierender Sekretär des Sekretariats für Städtebau und Raumplanung.

Kolašin und Bijelo Polje gründen Agenturen, Berane plant Joint Venture mit Mojkovac und Andrijevica

Kolašin gehörte zu den ersten Gemeinden, die ein lokales Unternehmen für Raumplanung und -gestaltung gründeten, Leitungsgremien wählten, einen kommissarischen Geschäftsführer ernannten und ein Systematisierungsgesetz verabschiedeten. Das Unternehmen ist jedoch noch nicht operativ tätig, und der kommissarische Geschäftsführer ist noch nicht operativ. Andrija Mirovic Sie geben an, dass sie dabei sind, geeignetes Personal einzustellen.

Die Gemeindeversammlung von Bijelo Polje gründete im Juni die GmbH „Agentur für Raumplanung“ und ernannte anschließend den Vorstand. Im Oktober wurde die Satzung des Unternehmens verabschiedet. Die Ernennung eines Geschäftsführers ist für die kommende Zeit geplant. In dieser Gemeinde hat man sich für ein lokales Unternehmen entschieden, wie der Verwaltungsleiter erklärt. Ernedin ĆeranićSollten sie nicht in der Lage sein, das notwendige Personal bereitzustellen, werden sie mit benachbarten Gemeinden über eine Zusammenarbeit verhandeln.

„Wir glauben, dass Montenegro für eine so rasche Umsetzung des Gesetzes nicht bereit ist, insbesondere in diesem speziellen Fall aufgrund des Mangels an qualifiziertem Personal, und deshalb halten wir es für notwendig, die rechtlichen Anforderungen hinsichtlich beruflicher Qualifikationen und Berufserfahrung zu lockern“, sagt Ćeranić.

Die Gemeinde Berane hat Aktivitäten eingeleitet, die darauf abzielen, ein Modell für die Entwicklung von Planungsdokumenten gemäß dem Gesetz zu erstellen, so der Bürgermeister der Gemeinde. Đole LutovacDie 60-Tage-Frist für die Gründung eines Unternehmens konnte, wie er erklärt, nicht eingehalten werden, „aufgrund finanzieller Engpässe, des Mangels an Fachkräften auf dem Arbeitsmarkt sowie der Notwendigkeit, ein Modell zu entwickeln, das für die Gemeinde langfristig tragfähig ist.“

„Die Gemeinde Berane entschied sich für das Joint-Venture-Modell, um wirtschaftliche Vernunft, den Arbeitsumfang und die Herausforderungen kleiner und mittlerer Gemeinden zu berücksichtigen. Derzeit laufen die Vorbereitungen zur Gründung eines Joint Ventures mit den Gemeinden Mojkovac und Andrijevica. Dieses Modell wurde gewählt, um stabilere personelle und finanzielle Kapazitäten sowie Kontinuität in der Entwicklung von Planungsdokumenten zu gewährleisten“, so Lutovac.

Pljevlja, Rožaje, Plav, Šavnik, Petnjica, Gusinje, Danilovgrad, Tuzi und Zeta haben noch keine Gründungsdokumente für ihre Unternehmen.

Neun montenegrinische Gemeinden haben noch keine Entscheidung über die Gründung lokaler Planungs- und Gestaltungsgesellschaften getroffen. Einige erwägen Joint-Venture-Modelle, konkrete Vereinbarungen liegen aber noch nicht vor. Hauptgrund für die Verzögerung ist in allen Fällen der Mangel an qualifiziertem Personal.

Die Gemeinde Plav teilt mit, dass sie in der vorangegangenen Zeit die Möglichkeit der Gründung einer lokalen Handelsgesellschaft gemäß den gesetzlichen Bestimmungen geprüft und analysiert habe.

„Der Hauptgrund für die Verzögerung des Verfahrens ist der Mangel an qualifizierten, lizenzierten Planern. Ohne die bereitgestellten Planer bliebe die Unternehmensgründung rein formaler Natur und böte keine realistische Möglichkeit, die vorgesehenen Aufgaben zu übernehmen. Deshalb gehen wir mit Bedacht vor, denn eine Gründung ohne operative Umsetzung wäre wirkungslos“, so der Bürgermeister der Gemeinde Plav. Nihad Canović.

An diesem Punkt, so Canović, „ist weder das unabhängige noch das gemeinsame Modell für kleinere Gemeinden aufgrund des Personalmangels vollständig tragfähig.“ Zwar sei die Rückführung der Raumplanung in die Zuständigkeit der Gemeinden grundsätzlich positiv, das Umsetzungsmodell jedoch fragwürdig. Seiner Meinung nach wurde die Reform „zu schnell und ohne vorherige Bereitstellung von Fachkräften, standardisierter Unterstützung und Finanzierungsinstrumenten“ eingeleitet.

Aus denselben Gründen wurden in der Gemeinde Šavnik die Verfahren zur Unternehmensgründung noch nicht eingeleitet. Laut dem Bürgermeister der Gemeinde Jugoslav JakićIn der lokalen Verwaltung wird ein „drittes Modell“ erwogen, da man sich nicht sicher ist, ob ein Zusammenschluss mit anderen größeren Gemeinden auch für einen selbst von Vorteil ist.

„Wenn wir uns mit einer größeren Gemeinde zusammenschließen, müssen wir mit ziemlicher Sicherheit warten, bis das Gemeinschaftsunternehmen die Angelegenheiten dieser Gemeinde abgeschlossen hat. Wir haben nicht die Möglichkeit, ein eigenes Unternehmen zu gründen, daher suchen wir nach einer dritten Lösung“, sagt er.

Die Gemeinde Gusinje erklärt, dass sie zögert, ein Unternehmen zu gründen, da sie mit Sicherheit kein Personal finden wird. Schon seit Langem bereitet der Gemeinde die Einstellung eines Bauinspektors Probleme. Prinzipiell hat sie lediglich ein Joint Venture mit Plav oder Rožaje in Betracht gezogen.

Auch in Rožaje verfügen sie noch nicht über die nötigen Mitarbeiter, haben aber einen Beschlussentwurf zur Unternehmensgründung vorbereitet. Sie haben zudem die Stellungnahme des Gemeindeverbandes von Montenegro eingeholt und erwägen ein Joint Venture mit benachbarten Gemeinden.

In der Gemeinde Zeta werden die gleichen Gründe angeführt.

„Wir verfügen weder personell noch organisatorisch über die Kapazitäten, ein unabhängiges Unternehmen zu gründen. Wir sind der Ansicht, dass das Joint-Venture-Modell für kleinere Gemeinden nicht optimal ist und der aktuelle Rechtsrahmen nicht tragfähig ist. Als realistischere und kostengünstigere Lösung schlagen wir die Bildung regionaler Agenturen vor, die die personellen und technischen Kapazitäten mehrerer Gemeinden bündeln, anstatt dass jede Gemeinde einzeln eine große Anzahl von Planern und eine komplette Organisationsstruktur bereitstellt“, so die Gemeinde.

Die Gemeinde Tuzi hingegen ist der Ansicht, dass das Joint-Venture-Modell für kleinere Gemeinden nachhaltiger ist. Sie gibt an, gezwungen zu sein, dieses Modell zu wählen, da ihr die Kapazitäten für ein unabhängiges Unternehmen fehlen.

„Wir bewerten die Dezentralisierung der Raumplanung als wichtigen Schritt hin zu mehr Autonomie der Kommunen und einem effizienteren Raummanagement. Eine erfolgreiche Umsetzung hängt jedoch von der Sicherstellung angemessener personeller und finanzieller Rahmenbedingungen ab, was in dieser Phase eine zentrale Herausforderung darstellt. Angesichts der aktuellen Situation und der Tatsache, dass die Kommunen bereits im Verzug mit der Bildung von Unternehmen zur Erstellung der Planungsunterlagen sind, deutet dies darauf hin, dass die Kommunen auf eine so rasche Umsetzung des Gesetzes nicht vorbereitet waren“, so das Sekretariat für Stadtplanung.

Die Gemeinde Petnjica ist der Ansicht, dass die formelle Gründung eines Unternehmens ohne die Voraussetzungen für dessen Betrieb unverantwortlich wäre. Deshalb hat sie noch nicht einmal mit dem Prozess der Gründung einer lokalen Gesellschaft zur Erstellung von Planungsdokumenten begonnen.

„Wir werden ganz sicher kein unabhängiges Unternehmen gründen, da es derzeit weder personelle noch finanzielle Voraussetzungen für die Nachhaltigkeit eines solchen Modells gibt“, so die Gemeinde.

ZOCG: Die Nachhaltigkeit kommunaler Planungsunternehmen hängt von Flexibilität und Unterstützung ab

Das Modell der Gründung von Wirtschaftsunternehmen zur Erstellung von Planungsdokumenten stellt einen wichtigen Mechanismus zur Stärkung der Kapazitäten der Kommunalverwaltungen und zur Verbesserung der Qualität der Raumplanung dar, so die Einschätzung des Gemeindeverbandes Montenegros (AOMC). Dieser erinnert daran, dass dies eine der Empfehlungen des Europarats sei. Allerdings, so der Verband, erfordere diese Reform „erhebliche institutionelle und organisatorische Anpassungen“.

Die Dynamik bei der Umsetzung des Gesetzes habe gezeigt, dass es notwendig sei, die Kapazitäten der lokalen Regierungen schrittweise zu stärken, insbesondere im Hinblick auf Personal, methodische Unterstützung und technische Ausstattung, um die Ziele der Dezentralisierung vollständig zu erreichen.

Die Forschung wurde im Rahmen des Projekts „Gemeinsam für bessere Kommunalverwaltungen“ durchgeführt, das vom Institut Alternative mit finanzieller Unterstützung der Europäischen Union und Kofinanzierung durch das Ministerium für regionale Investitionsentwicklung und Zusammenarbeit mit Nichtregierungsorganisationen umgesetzt wird.