Polizei darf kein Wahlrecht gewähren: CDT-Analyse der Entwurfsänderungen zum Gesetz über Dauer- und Vorübergehende Aufenthaltsregister

Sollten die vom Innenministerium (MUP) letzte Woche dem Parlament vorgelegten Änderungsvorschläge zum Gesetz über die Register für ständige und vorübergehende Aufenthaltsgenehmigungen angenommen werden, wird die Polizei Einfluss darauf nehmen können, wer das Wahlrecht erhält, und es wird Raum für andere Missbräuche geschaffen, die Widerstand gegen die Umsetzung der Vorschriften hervorrufen und zu zahlreichen Verfahren gegen den Staat vor nationalen und internationalen Gerichten führen könnten.

Dies wurde vom Center for Democratic Transition (CDT) in einem Kommentar zu dem Gesetzentwurf bewertet, den die Arbeitsgruppe des Innenministeriums für die Kontrolle des Wählerregisters an den parlamentarischen Ausschuss für das politische System, die Justiz und die Verwaltung übermittelt hatte.

Das Dokument legt fest, dass montenegrinische Staatsbürger, die planen, sich in einem anderen Land niederzulassen, diejenigen, die aus dem Ausland zurückkehren, um in Montenegro zu leben, sowie diejenigen, die planen, sich länger als drei Monate außerhalb des Landes aufzuhalten, dies dem Innenministerium melden müssen.

Der Entwurf (Artikel 5 und 6) sieht die Überprüfung der Wohnsitzdaten durch Vor-Ort-Kontrollen durch autorisierte Polizeibeamte vor.

„… Eine Überprüfung ist auch dann möglich, wenn nicht nur eine Wohnsitzanmeldung erfolgt ist, sondern auch ein Wohnsitzwechsel von einer Gemeinde in eine andere – was bisher als einzige Möglichkeit für Vor-Ort-Kontrollen der Richtigkeit der registrierten Wohnsitzadresse vorgeschrieben war –, sondern auch bei Verdacht auf eine Änderung der in den bestehenden Melderegistereinträgen gespeicherten Daten. Dies ermöglicht eine umfassendere Aktualisierung der Daten im Melderegister“, heißt es in dem Dokument, das „Vijesti“ vorliegt.

Die Rolle der Polizei sollte überdacht werden.

Im CDT heißt es, der Entwurf sehe eine Überprüfung der Richtigkeit der Adresse vor, die von der Polizei innerhalb von 15 Tagen durchgeführt werde, und falls sich herausstelle, dass jemand nicht an seiner ständigen Adresse wohne, werde eine Entscheidung über dessen Abmeldung getroffen.

„Der Entwurf sieht jedoch kein Verfahren vor, genauer gesagt keine Vorgehensweise, wie diese Überprüfungen durch klare Abläufe und vorgesehene Kontrollmechanismen durchgeführt werden könnten, wie vom ODIHR (Büro der OSZE für demokratische Institutionen und Menschenrechte) empfohlen. Es ist unklar, warum die Arbeitsgruppe des Innenministeriums nicht die Lösungen verwendet hat, die das Innenministerium in Zusammenarbeit mit relevanten Akteuren im Rahmen der Wahlreform 2021 erarbeitet hatte und die diese sensiblen Themen deutlich umfassender behandelten“, teilte das CDT der Redaktion mit.

Sie sagen, dass stattdessen, ohne das Verfahren zu spezifizieren, der klare Schutz der Rechte der Kontrollierten und das Fehlen eines Kontrollmechanismus, an dem alle Beteiligten mitwirken, diese Aufgabe der Polizei nach eigenem Ermessen anvertraut wird.

„Dieser Teil des Entwurfs widerspricht unmittelbar den Empfehlungen des ODIHR, die besagen: ‚Gemäß dem Prinzip der Gewaltenteilung sollten Melderegister von einer klar von der Polizei unabhängigen Behörde geführt werden, während die Datenprüfung in der Regel von den lokalen Behörden und nicht von der Polizei durchgeführt werden sollte. Daher wird empfohlen, die Rolle der Polizei bei der Überprüfung von Melderegistern zu überprüfen (ODIHR-Stellungnahme zu den Gesetzen Montenegros über die Wählerregistrierung, 2025)‘“, so das CDT.

Sie betonen, dass dieser „sehr sensible Teil des Entwurfs und das gesamte Verfahren der Wohnsitzprüfung vor Ort“ entgegen den Empfehlungen des ODIHR der Polizei das Recht einräumt, indirekt über das Wahlrecht zu entscheiden. Daher halten sie diese Lösung im Hinblick auf einen möglichen politischen Missbrauch für sehr riskant.

„Sollte diese rechtliche Lösung in Kraft treten und umgesetzt werden, ist neben dem zu erwartenden Widerstand gegen diesen Prozess und politischen Spannungen mit einer großen Anzahl von Verfahren gegen den Staat vor nationalen und internationalen Gerichten zu rechnen“, erklärt das CDT.

Sie geben an, dass in diesem Fall zwei Dinge unterschieden werden müssen: Zum einen die Vergehensanktionen für diejenigen, die nicht auf dem neuesten Stand sind, böswillig handeln und mit ihrem Verhalten und ihrer Verwaltungskultur nicht zur Schaffung eines geordneteren Systems beitragen wollen, was unter Umständen gerechtfertigt sein kann; zum anderen der Entzug des Wahlrechts ohne Verfahren und ohne den notwendigen Schutz und die notwendige Kontrolle.

Es ist nicht nötig, alle Wohnungen zu überprüfen.

Das CDT kommt zu dem Schluss, dass der Entwurf in gewissem Maße der Empfehlung des ODIHR entspricht, einen klaren Rechtsmechanismus für Feldprüfungen und die systematische Überprüfung des Melderegisters und des Wählerverzeichnisses einzurichten, da er die Kontrollmöglichkeiten auf zuvor registrierte Wohnsitze ausweitet, wenn der Verdacht besteht, dass eine Änderung stattgefunden hat, die die betreffende Person nicht gemeldet hat.

Sie weisen jedoch darauf hin, dass dies die Einschränkungen der derzeitigen Rechtslösung (die fast ausschließlich für Neuanträge und Wohnsitzwechsel galt) nur teilweise überwindet.

„Trotz dieses Fortschritts ist die vorgeschlagene Lösung grundsätzlich noch weit von der systematischen Überarbeitung der Wohnsitz- und Wählerlisten entfernt, auf die internationale Empfehlungen hinweisen“, behauptet das CDT.

Sie geben an, dass der Entwurf Feldkontrollen nur dann regelt, wenn ein Verdacht besteht, was bedeuten würde, dass zunächst ein Verdacht bei Zehntausenden, vielleicht Hunderttausenden von Menschen festgestellt werden müsste, bevor diese Maßnahme durchgeführt werden dürfte.

„Eine systematische Überprüfung bedeutet, dass in einem bestimmten Zeitabstand mithilfe festgelegter Verfahren und unter Wahrung angemessener Rechte alle Wohnsitze der Bürger Montenegros überprüft werden. Dadurch wird festgestellt, wer sein Wahlrecht in welchem ​​Umfang missbraucht hat. Überprüfungen, die lediglich auf Verdachtsmomenten beruhen, lösen das Problem mit dem Wählerverzeichnis nicht und sind möglicherweise sehr anfällig für politischen Missbrauch“, so die Einschätzung des CDT.

Sie weisen darauf hin, dass die Tatsache, dass das Innenministerium im Entwurf keine systematische Überprüfung vorgesehen hat, auch dadurch untermauert wird, dass in der Erläuterung des Dokuments angegeben wird, dass für die Umsetzung des Gesetzes keine zusätzlichen finanziellen Mittel bereitgestellt werden müssen.

„Eine systematische Wohnsitzprüfung ist eine umfangreiche, langwierige, organisatorisch und finanziell anspruchsvolle Aufgabe, die ohne erhebliche finanzielle Mittel absolut unmöglich durchzuführen ist. Auch Einzelpersonen können diese Kontrollen ohne entsprechende finanzielle Ressourcen nicht in qualitativ hochwertiger Weise durchführen“, betont das CDT.

Sie fügen hinzu, dass sie sich seit Jahren für die Einführung von Feldprüfungen des Melderegisters einsetzen, warnen aber davor, dass der Entwurf die wichtigsten technischen und inhaltlichen Herausforderungen dieses Prozesses nicht ausreichend ausführt, insbesondere im Hinblick auf Bürger, die sich vorübergehend oder dauerhaft im Ausland aufhalten.

Schwierig, die Register abzugleichen

Das CDT erklärt, dass der Entwurf (in Artikel 1) eine Rechtsgrundlage für den gegebenenfalls erforderlichen Abgleich von Daten mit anderen amtlichen Aufzeichnungen schafft. Dies sei ein Instrument zur Steuerung eines Teils der Feldkontrolle, die umfassend sein müsse. Dieser Abschnitt, so die Erklärung, könne eine „einfachere Priorisierung der im Rahmen der Feldkontrolle zu untersuchenden Personen“ ermöglichen.

„Unsere Erfahrungen in der Arbeit des Rates zur Kontrolle des Wählerverzeichnisses, der im Jahr 2021 tätig war und unter dem Vorsitz des damaligen stellvertretenden Premierministers stand, haben jedoch gezeigt, dass…“ Dritan Abazovic„Es bestehen erhebliche Hindernisse für den Datenabgleich mit anderen Registern oder amtlichen Aufzeichnungen, da eine Vielzahl umfangreicher Gesetze dies unmöglich macht. In der Erläuterung zu diesem Entwurf fanden wir keine rechtliche Analyse dieses potenziellen Problems, sodass unklar ist, ob dem Innenministerium dieses möglicherweise gravierende Hindernis bewusst ist“, so das CDT.

Die NGO bemängelt, dass der Entwurf die Situationen und Bedürfnisse, auf deren Grundlage eine Partnervermittlung erfolgen soll, nicht näher spezifiziert. Daher sei es notwendig, so die Argumentation, genau festzulegen, in welchen Fällen und für welche Zwecke diese Rechtsvorschrift Anwendung finden soll, um Missbrauch zu verhindern.

„Dabei sollte man insbesondere bedenken, dass viele derjenigen, die ihren Wohnsitz missbraucht haben, in Montenegro nicht ohne Spuren sind. Einige haben beispielsweise medizinische Leistungen in Anspruch genommen, die hier deutlich günstiger sind als in ihren Heimatländern“, fügte das CDT hinzu.

Daher, so erklären sie, kann der Datenabgleich nur ein Hilfsinstrument zur Steuerung eines Teils der Feldkontrollen sein, die umfassend sein und buchstäblich jeden Bürger Montenegros mit dem bereits beschriebenen Verfahren betrauen müssen.

„Nur so lassen sich Diskriminierung und Ungleichbehandlung in diesem Prozess vermeiden“, betonte die Analyse.

Das CDT stellt ferner fest, dass die Bestimmung, wonach jeder, der keinen Antrag auf einen „neuen“ Personalausweis gestellt oder nie einen Antrag auf einen Personalausweis gestellt hat, am Tag des Inkrafttretens des Gesetzes aus dem Melderegister und damit aus der Wählerliste gestrichen wird, direkt gegen die Standards des ODIHR verstößt und es dem Melderecht ermöglicht, das Wahlrecht ohne Schutzmöglichkeit für die betroffene Person zu entziehen.

Qualitätslösungen

Das CDT kommt zu dem Schluss, dass der Entwurf auch qualitativ hochwertige Lösungen enthält, die mit Empfehlungen und internationalen Standards übereinstimmen.

„Die Artikel 2, 3, 4, 7, 8 und 9 (des Entwurfs) stellen grundsätzlich eine gute Richtung für die Lösung dieser Herausforderungen und Probleme im Zusammenhang mit dem Melderegister und der Wählerliste dar und bilden mit geringfügigen Korrekturen eine gute Grundlage für einen Schritt nach vorn in diesem Prozess“, so die CDT.

Artikel 2 des Entwurfs legt den Inhalt der Registereinträge fest, in denen unter anderem die Angleichung an das Gesetz über gleichgeschlechtliche Lebenspartnerschaften erfolgt, und gibt zudem den Grund für den Auslandsaufenthalt an. Artikel 3 sieht eine Änderung von Artikel 10 des geltenden Gesetzes vor, indem er die Verfahren zur Anmeldung des Wohnsitzes, zur Anmeldung von Wohnsitz- und Adressänderungen sowie zur Anmeldung eines Aufenthalts außerhalb Montenegros von mehr als 90 Tagen und zur Anmeldung der Rückkehr nach Montenegro regelt.

Artikel 4 enthält einen der wichtigsten Vorschläge, nämlich die Änderung von Artikel 12 des geltenden Gesetzes, sodass nun die Abmeldung des Wohnsitzes vorgeschrieben bzw. die Pflicht zur Abmeldung für Bürger eingeführt wird, die Montenegro verlassen, da die vorherige Bestimmung es den Bürgern überließ, ob sie dies tun wollten oder nicht.

Artikel 7 legt die Kriterien für die Bestimmung des Wohnsitzes fest und fügt fallbezogene Bestimmungen hinzu, um sie an das Gesetz über gleichgeschlechtliche Lebenspartnerschaften anzugleichen.

Artikel 8 regelt die Registrierung von Personen unter 18 Jahren, die im Ausland geboren wurden, sodass diese Personen bei ihrer Eintragung in das Geburtenregister nicht gleichzeitig auch nicht in das Melderegister eingetragen werden, sondern ihr Wohnsitz erst dann registriert wird, wenn sie sich in Montenegro niederlassen, und zwar in der durch das Verfahren zur Melderegistrierung vorgeschriebenen Weise.

Das Innenministerium wird bekanntgeben, wer der Arbeitsgruppe angehört.

Die CDT forderte das Innenministerium auf, bekannt zu geben, welche Vertreter der Versammlung an der Arbeitsgruppe zur Kontrolle des Wählerverzeichnisses (die 2025 gebildet wird) teilgenommen haben, und erinnerte daran, dass zivilgesellschaftliche Organisationen, die über Erfahrung und Kenntnisse im Zusammenhang mit dem Wählerverzeichnis verfügen, nicht zur Teilnahme an diesem Prozess eingeladen wurden.

Das CDT weist darauf hin, dass der Entwurf durch eine Standardisierung der Methode der externen Kontrolle des Verfahrens zur Prüfung des Melderegisters ergänzt werden muss.

„Besonders wichtig ist es zu beachten, dass bei einem passiven Wählerregistrierungssystem wie dem in Montenegro das Melderegister die Grundlage für die Erstellung des Wählerverzeichnisses bildet, weshalb die Überarbeitung des Melderegisters im Wesentlichen auch eine Überarbeitung des Wählerverzeichnisses darstellt.“

Deshalb, so betonen sie, müsse ein solches Verfahren auf klar definierten Regeln, transparenten Abläufen und der Einbeziehung verschiedener gesellschaftlicher Akteure beruhen, um das Vertrauen der Öffentlichkeit in seine Integrität und Unparteilichkeit zu gewährleisten.

„Das bedeutet, dass neben Vertretern des Innenministeriums auch Vertreter der Regierung und der Opposition sowie der Zivilgesellschaft die Möglichkeit haben müssen, an dem Prozess teilzunehmen, was internationalen Standards und Gepflogenheiten entspricht.“

Das ODIHR habe wiederholt auf diesem Ansatz bestanden, weisen sie darauf hin.

Das Gesetz darf nicht durch Aufhebung geändert werden.

Das CDT betonte, dass man sich vor Augen halten müsse, dass der Entwurf nicht nur als Versuch einer besseren administrativen Organisation des Staates zu betrachten sei, sondern dass man sich stets darüber im Klaren sein müsse, dass er tatsächlich das Wählerverzeichnis regelt und damit die politische Zukunft des Landes bestimmt.

„In diesem Sinne wäre es sehr wichtig, eine Abstimmung über diesen und andere Entwürfe, die in den Zuständigkeitsbereich des Komitees für eine umfassende Wahlreform fallen, durch eine Abstimmung zwischen Regierung und Opposition zu vermeiden, da dies ein Weg zu politischer Instabilität wäre, der kein gesteigertes Vertrauen in den Wahlprozess bringen würde“, behauptet das CDT.